Alienazione diretta di un bene pubblico

5 Settembre 2026 Maurizio

La sez. I del TAR Marche, con la sentenza 3 settembre 2026, n. 1032 (Pres. ff. Morri, Estensore Capitanio), conferma la possibilità, nei contratti attivi, di poter disporre la vendita diretta di un bene pubblico (terreno edificabile) una volta accertata l’indisponibilità di terzi a partecipare alla procedura di alienazione, rispettando i principi dell’evidenza pubblica imposti dalla disciplina generale di contabilità pubblica.

L’alienazione dei beni pubblici

Un primo riferimento per l’alienazione dei beni pubblici si rinviene nel principio posto dall’art. 41 del RD n. 827/1924, Regolamento per l’amministrazione del patrimonio e per la contabilità generale dello Stato, secondo il quale la trattativa privata (procedura senza gara) costituisce modalità di alienazione ammissibile solo nei casi ivi espressamente previsti, dovendo l’Amministrazione ricorrere ad un procedimento di evidenza pubblica, specie ove pervengano alla stessa istanze di acquisto da parte di diverso soggetto proponente: il confronto concorrenziale costituisce la regola, la trattativa privata è l’eccezione[1].

Sulla procedimentalizzazione, l’art. 192, del d.lgs. n. 267/2000 prescrive che la determina a contrarre sia preceduta dall’indicazione delle modalità di scelta del contraente ammesse dalle disposizioni vigenti in materia di contratti delle Pubbliche Amministrazioni, e l’art. 12, comma 2, della legge n. 127/1997 dispone che i Comuni e le Province possono procedere alle alienazioni del proprio patrimonio immobiliare anche in deroga alle norme sulla contabilità generale degli enti locali, fermi restando i principi generali dell’ordinamento giuridico-contabile e sempre che siano assicurati criteri di trasparenza e adeguate forme di pubblicità per acquisire e valutare concorrenti proposte di acquisto, da definire con regolamento dell’ente interessato (che non potrà prevedere una vendita diretta ma disporre le modalità organizzative della gara)[2].

In effetti, risponde alla medesima ratio la nullità di una previsione, in un contratto di concessione/affitto di beni pubblici, di un diritto di prelazione in favore del concessionario uscente in caso di nuova assegnazione del bene in quanto in contrasto con i principi euro-unitari e nazionali di concorrenza e di accesso al mercato, i quali impongono, anche per i contratti attivi (dal quale discende un’entrata a beneficio dell’Amministrazione) esclusi dal Codice dei contratti pubblici, ex art. 13 del d.lgs. n. 36/2023, l’esperimento di procedure ad evidenza pubblica, salvo il ricorrere di speciali ed eccezionali circostanze che giustifichino il ricorso alla trattativa privata, ex art. 41 del RD n. 827/1924[3].

Si può, altresì, affermare che in relazione agli atti delle procedure di alienazione dei beni del patrimonio comunale volti all’individuazione del contraente, sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo, trattandosi di atti espressivi del pubblico potere che, pertanto, intercettano posizioni d’interesse legittimo, dovendosi ravvisare, per contro, per la fase successiva, afferente all’esecuzione del rapporto, la giurisdizione del giudice ordinario[4]: la “fase pubblicistica” preordinata alla selezione concorsuale del contraente privato vale a strutturare la relativa azione amministrativa in termini di attività propriamente autoritativa, a fronte della quale i concorrenti vantano situazioni soggettive di interesse legittimo (non potendo vantare pretese incondizionate alla stipula del contratto), idonee ad attivare la giurisdizione del giudice amministrativo[5].

Ne consegue che, fuori dai casi di giurisdizione esclusiva, la giurisdizione amministrativa non si estende alle questioni relative alla sorte del contratto concluso dalla PA, dal momento che, terminata la fase autoritativa, le posizioni giuridiche implicate assumono la consistenza del diritto soggettivo.

Fatto

Un’associazione impugna gli atti deliberativi con i quali un Comune, accogliendo la richiesta (alias offerta di acquisto) di un soggetto pubblico, aliena un terreno da destinare a sperimentazione sanitaria.

Vengono evidenziati pericoli per la salute umana derivanti dalla realizzazione del suddetto progetto: aspetti non considerati in sede istruttoria dall’Ente alienante, limitandosi ad imporre una prescrizione sul rispetto della disciplina «delle industrie insalubri di prima classe di cui al D.M. 5 settembre 1994», non rilevando, altresì, profili urbanistici ostativi o di vincolo idrogeologico.

La parte ricorrente, sulla questione controversa, profila l’illegittimità di un’alienazione a trattativa diretta senza gara, senza congruità del presso, inferiore al valore di mercato, in relazione all’art. 4 del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, nonché dei principi di cui all’art. 3 del RD 18 novembre 1923, n. 2440, dei principi generali di pubblicità e trasparenza, di cui all’art. 1, della legge 7 agosto 1990, n. 241, nonché la violazione delle disposizioni del trattato sul funzionamento dell’U.E, i quali prevendo il rispetto dei cit. principi anche per i contratti c.d. attivi.

Merito

Il ricorso viene dichiarato inammissibile e respinto per la richiesta di inefficacia del contratto di vendita (eventualmente sottoscritto), con condanna alle spese, sulla base delle seguenti argomentazioni:

manca una legittimazione (probatoria) della parte ricorrente non avendo manifestato l’intenzione ad acquisire il bene: in termini diversi, l’assenza di un interesse, anche strumentale, non incide sulla mancata procedura ad evidenza pubblica, essendo indifferente al suo esito (ossia, il soggetto che non abbia partecipato alla procedura di gara non vanta, di norma, alcun interesse giuridicamente rilevante all’esito della stessa né alla sua regolarità)[6]; diversamente, si ammetterebbe un’“azione popolare” al di fuori dei casi eccezionali in cui tale azione è consentita nell’ordinamento italiano;
la condizione di legittimazione al ricorso postula la titolarità di una situazione giuridica soggettiva qualificata e differenziata, che si distingua dall’interesse del quisque de populo: tale posizione differenziata si acquista, nella materia degli appalti pubblici, attraverso la partecipazione alla procedura selettiva;
il Comune ha fornito prova di aver pubblicizzato la “manifestazione di interesse” formulata dalla parte acquirente, osservando che nel caso dei contratti attivi non si applicano integralmente le norme sulla pubblicità dei bandi di gara compendiate attualmente nel d.lgs. n. 36/2023, essendo «sufficiente che la cittadinanza sia resa edotta dell’avvenuta presentazione di offerte di acquisto di beni patrimoniali pubblici, di modo che i soggetti eventualmente interessati possano formulare a loro volta analoghe proposte» (c.d. pubblicità adeguata);
non è stata fornita prova sulla corretta determinazione del prezzo di vendita, afferente alla tutela del patrimonio comunale o delle PA in genere, precisando che «il fatto che un determinato provvedimento possa cagionare un potenziale danno erariale non implica ex se l’illegittimità dell’atto, essendo invece necessario che sussistano specifici vizi di legittimità» (profili diversi, uno sulla validità della vendita, altro sulla perdita di valore, il c.d. danno da depauperamento);
le altre censure non rilevano, essendo il terreno edificabile (non vi sono previsioni di Piano/PRG incompatibili), e dunque alienabile, mancando oneri pregiudizievoli, mentre l’art. 216 del TULS non vieta in assoluto che le industrie insalubri di prima classe possano insediarsi nei centri abitati (più correttamente, le cit. disposizioni del TULS vanno lette alla luce delle vigenti disposizioni in tema di impatto ambientale, vedi V.I.A., A.I.A., A.U.A., etc.), chiarendo che in sede edificatoria ogni aspetto verrà valutato dalle Autorità preposte prima del rilascio del titolo edilizio.

Sintesi

La sentenza si allinea ai precedenti, le Amministrazioni Pubbliche sono tenute ad applicare le regole del procedimento di “evidenza pubblica” ogni volta che l’attività amministrativa comporti il trasferimento di risorse pubbliche e, dunque, anche nel caso di contratti attivi (da includere i contratti di affitto o le concessioni demaniali)[7], benché non soggetti alla disciplina puntuale del Codice dei contratti pubblici, dovendo – in ogni caso – assicurare i principi della trasparenza (la concorrenza comunitaria, ossia la pubblicità): nel caso di specie, il Comune ha pubblicizzato la “manifestazione di interesse” all’acquisto consentendo a chiunque di proporre un’offerta ulteriore, dando contezza dell’applicazione dei principi dell’evidenza pubblica.

Il precipitato valoriale e cogente comporta che, una volta inserito il bene nel piano di valorizzazione degli stessi (ex art. 58, del DL n. 112/2008 convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133/2008, dove vengono individuati gli immobili di proprietà comunale non strumentali all’esercizio delle funzioni istituzionali e perciò suscettibili di dismissione), la decisione sulla sussistenza dell’obbligo di indire una procedura di evidenza pubblica rileva non già la qualificazione di contratto “attivo”, in termini di specifico tipo contrattuale di natura civilistica o di concessione di beni di natura pubblicistica, ma il fatto che all’Ente pubblico venga erogato un corrispettivo e che alla controparte dell’Amministrazione sia concessa un’opportunità di guadagno[8].

[1] La mancata esternazione delle eccezionali ragioni che giustificano il ricorso alla trattativa privata e l’assenza di ogni forma di pubblicità della decisione di cedere a terzi i beni rende l’atto viziato, TAR Veneto, sez. I, 5 gennaio 2021, n. 13; TAR Campania, Napoli, sez. VII, 24 novembre 2015, n. 5456.

[2] Cfr. TAR Lombardia, Milano, sez. V, 19 luglio 2024, n. 2262.

[3] TAR Piemonte, sez. I, 4 giugno 2026, n. 1250.

[4] Cons. Stato, sez. V, 10 novembre 2023, n. 9638 e 23 agosto 2019, n. 5821.

[5] Cfr. Cass. civ., SS.UU., 5 ottobre 2018, n. 24411; 8 luglio 2015, n. 14188. Vedi, anche, TAR Emilia – Romagna, Bologna, sez. II, 18 maggio 2026, n. 916, sulla vendita con diritto di prelazione.

[6] Cfr. Cons. Stato, sez. III, 3 agosto 2026, n. 6204, che richiama sez. V, 2 maggio 2024, n. 3979, ove si esclude la legittimazione ad impugnare l’aggiudicazione da parte dell’operatore che non ha partecipato alla gara, ribadendo “la regola generale” secondo cui soltanto colui che ha partecipato alla gara è legittimato ad impugnare l’esito della medesima, in quanto soltanto a quest’ultimo è riconoscibile una posizione differenziata (Ad. plen. 26 aprile 2018 n. 4, 7 aprile 2011 n. 4 e 29 gennaio 2003 n. 1), salve le ipotesi tassative di impugnazione diretta del bando da parte del non concorrente puntualmente esplicitate dall’Ad. plen. del Cons. Stato n. 9 del 25 febbraio 2014, ovverossia quando «I) si contesti in radice l’indizione della gara; II) all’inverso, si contesti che una gara sia mancata, avendo l’amministrazione disposto l’affidamento in via diretta del contratto; III) si impugnino direttamente le clausole del bando assumendo che le stesse siano immediatamente escludenti».

[7] TAR Puglia, Bari, sez. I, 26 luglio 2019, n. 1070; Cons. Stato, sez. V, 23 agosto 2019, n. 5821.

[8] Sulla destinazione dei proventi da vendite immobiliari in caso di non convenienza all’estinzione del debito, vedi Corte conti, sez. contr. Emilia – Romagna, deliberazione 26 febbraio 2026, n. 16.